Tariftreuegesetz (BTTG): Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der Tarifautonomie durch die Sicherung von Tariftreue bei der Vergabe öffentlicher Aufträge des Bundes - Begründung
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Begründung zum Tariftreuegesetz (BTTG):
Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der Tarifautonomie durch die Sicherung von Tariftreue bei der Vergabe öffentlicher Aufträge des Bundes - Begründung
A. Allgemeiner Teil
I. Zielsetzung und Notwendigkeit der Regelungen
Eine funktionierende Tarifautonomie und ein starkes Tarifvertragssystem sind das Fundament angemessener Arbeitsbedingungen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Ziel ist es, die Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie zu stärken und das Tarifvertragssystem zu stabilisieren.
Mit dem Tarifautonomiestärkungsgesetz vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348) sind wichtige Maßnahmen zur Stabilisierung des Tarifvertragssystems ergriffen worden. Das Gesetz hat die Möglichkeiten erweitert, die Breitenwirkung von Tarifverträgen zu vergrößern und damit ihre Ordnungswirkung zu stärken. Die Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen nach dem Tarifvertragsgesetz wurde erleichtert und die Möglichkeit, Arbeitsbedingungen nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz zu erstrecken, für alle Branchen geöffnet. Mit der Einführung des Mindestlohngesetzes wurde eine unterste Lohngrenze auch für solche Bereiche geschaffen, in denen die Tarifvertragsparteien oftmals nicht selbst in der Lage waren, einen angemessenen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu gewährleisten.
Dennoch ist auch in den Folgejahren die autonome Ordnung des Arbeitslebens durch Tarifvertragsparteien weiter zurückgegangen. Dazu beigetragen hat auch der Umstand, dass nicht tarifgebundene Unternehmen bisher bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen gegenüber tarifgebundenen Unternehmen grundsätzlich einen Wettbewerbsvorteil haben. Wer keine tarifvertraglichen Arbeitsbedingungen gewährt, kann aufgrund geringerer Personalkosten Angebote zu günstigeren Konditionen erstellen. Das Vermeiden tariflicher Arbeitsbedingungen korrespondiert daher grundsätzlich mit der Möglichkeit, kompetitivere Angebote im Vergabeverfahren abzugeben.
Mit der Einführung des Bundestariftreuegesetzes wird die Grundlage dafür geschaffen, dass Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bei Ausführung öffentlicher Aufträge und Konzessionen des Bundes tarifvertragliche Arbeitsbedingungen gewährt werden. Tariftreueregelungen, wie sie im Gesetz vorgesehen sind, leisten einen Beitrag zur Stärkung der Tarifautonomie (vgl. BverfG Beschluss vom 11. Juli 2006 – 1 BvL 4/00). Der Wettbewerb um öffentliche Aufträge und Konzessionen des Bundes wird auf diese Weise auf eine faire Grundlage gestellt. Das Bundestariftreuegesetz unterbindet den Verdrängungswettbewerb zwischen Unternehmen über die Lohn- und Personalkosten und schützt die Arbeitsplätze bei tarifgebundenen Arbeitgebern. Für tarifgebundene Arbeitgeber, die ihren Arbeitnehmer-innern und Arbeitnehmern tarifliche Arbeitsbedingungen gewähren, besteht künftig in Vergabeverfahren des Bundes kein Wettbewerbsnachteil und kein Grund mehr, die eigene Tarifbindung aufzugeben. Spiegelbildlich entfallen für bislang nicht tarifgebundene Arbeitgeber – insbesondere in Branchen, in denen der öffentlichen Auftragsvergabe des Bundes eine hohe Bedeutung zukommt – wirtschaftliche Anreize, von einer Tarifbindung abzusehen. Vielmehr dürften vom Bundestariftreuegesetz Anreize ausgehen, sich generell für eine Tarifbindung zu entscheiden, um durchgehend einheitliche Arbeitsbedingungen für die gesamte Belegschaft während der Ausführung privater und öffentlicher Aufträge zu ermöglichen. Die guten sozialen Standards der Tarifverträge werden gestützt und das Tarifvertragssystem stabilisiert. Mit den vom Bundestariftreuegesetz ausgehenden Impulsen, originäre Tarifgebundenheit aufrechtzuerhalten beziehungsweise zu begründen, wird zugleich das mitgliedschaftliche Fundament des Tarifvertragssystems als Funktionsbedingung der Tarifautonomie gestärkt.
Schließlich entlastet das Gesetz die Systeme der sozialen Sicherheit, die bei niedrigen Löhnen verstärkt in Anspruch genommen werden, und stärkt deren finanzielle Stabilität.
Der Bund verwirklicht mit dem Bundestariftreuegesetz die genannten Ziele im Rahmen des Spielraums, den das europäische und nationale Vergabe- und Entsenderecht eröffnet. Damit geht der Bund mit gutem Beispiel voran und sendet ein wichtiges Signal für gute Arbeitsbedingungen. Er verbessert soziale Rahmenbedingungen durch eine sozial verantwortliche Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen. Diese sozial verantwortliche Vergabe ist im Unionsrecht mit den Vergaberichtlinien (EU) 2014/23, 2014/24 und 2014/25 und (EG) 2009/81 sowie im nationalen Recht mit der Vergaberechtsreform im Jahr 2016 verankert. Auch Artikel 9 der Richtlinie (EU) 2022/2041 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union betont den Vorbildcharakter der öffentlichen Hand bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen. Dazu gehört insbesondere die Einhaltung von Tarifverträgen.
II. Wesentlicher Inhalt des Entwurfs
1. Einführung eines Bundestariftreuegesetzes
Es wird ein Bundestariftreuegesetz eingeführt. Dieses schafft die Grundlage dafür, dass tarifvertragliche Regelungen zur Entlohnung, zum bezahlten Mindestjahrurlaub sowie zu Höchstarbeitszeiten, Mindestruhezeiten und Ruhepausenzeiten durch Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales rechtsverbindlich für die Ausführung öffentlicher Aufträge und Konzessionen des Bundes vorgegeben werden können. Öffentliche Auftraggeber, Sektorenauftraggeber und Konzessionsgeber des Bundes müssen von ihren Auftragnehmern verlangen, dass diese ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern für die Ausführungsdauer die in einschlägigen Rechtsverordnungen verbindlich gemachten tarifvertraglichen Arbeitsbedingungen gewähren. Auch Nachunternehmer und Verleihunternehmer müssen ihren jeweiligen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern die tarifvertraglichen Arbeitsbedingungen für die Ausführungsdauer gewähren.
Das Bundestariftreuegesetz sieht ein differenziertes Durchsetzungsregime vor. Die neu einzurichtende Prüfstelle Bundestariftreue kontrolliert die Einhaltung der tarifvertraglichen Bedingungen und stellt erhebliche Verstöße durch Verwaltungsakte rechtsverbindlich fest. Verstöße können vom Bundesauftraggeber zivilrechtlich durch Vertragsstrafen sowie die außerordentliche Kündigung der Auftragsbeziehung sanktioniert werden. Zudem können Verstöße gegen die Tariftreueregelung zum Ausschluss von künftigen Vergabeverfahren führen. Zur bürokratiearmen Ausgestaltung der Tariftreueregelung trägt ein Rückgriff auf Zertifizierungsverfahren bei, in denen die Einhaltung einschlägiger Tarifstandards bescheinigt werden kann. Im Falle der Erteilung eines Zertifikats durch eine Präqualifizierungsstelle entfallen Nachweispflichten. Schließlich wird den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ein gesetzlicher Anspruch auf die einschlägigen tarifvertraglichen Arbeitsbedingungen gewährt, den sie im Streitfall vor den Arbeitsgerichten durchsetzen können. Der Auftragnehmer des Bundesauftraggebers haftet in Anlehnung an das bewährte Instrument der Auftraggeberhaftung in § 14 des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes und § 13 des Mindestlohngesetzes auch für die tariflichen Ansprüche der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer eines von ihm beauftragten Nachunternehmers sowie der dort eingesetzten Leiharbeitskräfte. Über ihre tariflichen Ansprüche sind die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer von ihrem Arbeitgeber mittels eines vom Bundesauftraggeber zur Verfügung zu stellenden Vordrucks zu informieren.
2. Änderung des Arbeitsgerichtsgesetzes
Das Arbeitsgerichtsgesetz wird geändert, um die Rechtswegzuständigkeit der Gerichte für Arbeitssachen für Verfahren über die Rechtmäßigkeit von Rechtsverordnungen nach dem Bundestariftreuegesetz zu begründen.
3. Änderung des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes
Die Änderung des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes regelt, wie die Zollbehörden als Zusammenarbeitsbehörde zur Kontrolle der Tariftreue nach dem Bundestariftreuegesetz beitragen.
4. Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen
Die Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen stellt klar, dass die Gründe für einen fakultativen
Ausschluss vom Vergabeverfahren nach diesem Gesetz neben dem fakultativen Ausschlussgrund nach dem Bundestariftreuegesetz gelten. Außerdem wird klargestellt, in welchem Verhältnis die arbeitsgerichtlichen Verfahren
über die Rechtmäßigkeit von Rechtsverordnungen nach § 5 des Bundestariftreuegesetzes zum vergaberechtlichen
Nachprüfungsverfahren stehen.
5. Änderung des Wettbewerbsregistergesetzes
Aufgrund der Änderung des Wettbewerbsregistergesetzes sind künftig auch erhebliche Verstöße gegen die Tariftreuepflichten nach dem Bundestariftreuegesetz eintragungsfähig. Dadurch können andere Auftraggeber von den
Tariftreueverstößen erfahren und die betreffenden Unternehmen von Vergabeverfahren ausschließen.
6. Änderung des Tarifvertragsgesetzes
Die Aufgaben des beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales geführten Tarifregisters werden als Folgeänderung zur Einführung des Bundestariftreuegesetzes dahingehend konkretisiert, dass künftig auch die nach dem
Bundestariftreuegesetz verbindlich gemachten Rechtsverordnungen erfasst werden.
7. Weitere Änderung des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes, des Mindestlohngesetzes und des Arbeitnehmer-
Entsendegesetzes
Durch Angleichung der spezialgesetzlichen Regelungen an den Wortlaut des § 6 Absatz 1 Satz 1 des Wettbewerbsregistergesetzes werden mögliche Rechtsunsicherheiten beseitigt.
III. Exekutiver Fußabdruck
Die verschiedenen, teils auch gegenläufigen Anliegen der verschiedenen Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter wurden bei der Erarbeitung des Referentenentwurfs geprüft, miteinander in Ausgleich gebracht und entsprechend weitgehend berücksichtigt.
Im Sinne einer besseren Rechtssetzung und für eine enge Einbeziehung aller Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter haben das damalige Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales im Vorfeld eines Entwurfs für ein Bundestariftreuegesetz in der 20. Legislaturperiode
im Dezember 2022 eine öffentliche Konsultation zur Ausgestaltung der Bundestariftreueregelung durchgeführt.
Mit den Spitzenorganisationen der Arbeitgeber sowie der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer hat ebenfalls im
Vorfeld des Gesetzentwurfs im Rahmen von Dialoggesprächen in der 20. Legislaturperiode ein Austausch über
die Vorgaben des Koalitionsvertrags und mögliche weitere Maßnahmen zur Stärkung der Tarifbindung stattgefunden.
IV. Alternativen
Keine.
V. Gesetzgebungskompetenz
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Artikel 1 beruht auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes (Recht der Wirtschaft) in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes, auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 12 des Grundgesetzes (Arbeitsrecht) sowie auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 16 des Grundgesetzes (Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung). Mit Blick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes ist eine bundesgesetzliche Regelung im Sinne des Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich, um gleiche Vergabestandards für die Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen durch Bundesauftraggeber im gesamten Bundesgebiet sicherzustellen. Eine Tariftreueregelung für Bundesauftraggeber durch die Länder würde dazu führen, dass Bundesauftraggeber je nach ihrem Sitz in verschiedenen Ländern verschiedene Tariftreueregelungen anwenden müssten, was zu einer nicht zumutbaren Rechtszersplitterung führen würde. Auch mit Blick auf die Unternehmen, die sich auf öffentliche Aufträge und Konzessionen des Bundes bewerben, wird durch eine bundesgesetzliche Regelung ein angemessen einheitlicher Rechtsrahmen geschaffen.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Artikel 2 beruht auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes (gerichtliches Verfahren).
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Artikel 3 beruht auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes (Recht der Wirtschaft) in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes. Eine bundesgesetzlich
Regelung ist zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im Bundesgebiet erforderlich, weil die Finanzkontrolle Schwarzarbeit ihre Aufgaben bundesweit einheitlich wahrnehmen soll.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Artikel 4 beruht auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes (Recht der Wirtschaft) in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes sowie Artikel 74 Absatz 1
Nummer 16 des Grundgesetzes (Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung). Mit Blick auf die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes ist eine bundesgesetzliche Regelung im Sinne des Artikels 72 Absatz 2 des Grundgesetzes zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich, weil Artikel 4 das gesamtdeutsche Vergaberecht oberhalb der EU-Schwellenwerte betrifft. Hierbei handelt es sich um einen Regelungsrahmen, der weitgehend durch die EU-Vergaberichtlinien vorgegeben ist. Im vergaberechtlichen Oberschwellenbereich würden divergierende Regelungen auf Bundes- und Länderebene in einem eng verflochtenen Wirtschaftsraum wie der Bundesrepublik Deutschland zu grundsätzlich unterschiedlichen wettbewerbs- und vergaberechtlichen Standards führen, was weder im Interesse des Bundes noch der Länder hingenommen werden könnte und eine unzumutbare Behinderung für Unternehmen darstellen würde, die sich bundesweit und über Landesgrenzen hinweg um öffentliche Aufträge und Konzessionen bewerben.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Artikel 5 und 6 beruht auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des
Grundgesetzes (Recht der Wirtschaft) in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes sowie Artikel 74
Absatz 1 Nummer 16 des Grundgesetzes (Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung). Die bundeseinheitliche Regelung des Registers ist nach Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes zur Wahrung der Rechtsund Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Das Vorliegen von Ausschlussgründen bei Unternehmen muss einheitlich registriert werden und die Informationen bundesweit allen öffentlichen Auftraggebern, Sektorenauftraggebern und Konzessionsgebern zur Verfügung gestellt werden. Alle Unternehmen werden
gleichbehandelt, unabhängig davon, in welchem Land sie tätig sind.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Artikel 7 bis 9 beruht auf Artikel 74 Absatz 1 Nummer 12 des
Grundgesetzes (Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung).
VI. Vereinbarkeit mit dem Recht der Europäischen Union und völkerrechtlichen Verträgen
Der Gesetzesentwurf ist mit dem Recht der Europäischen Union und völkerrechtlichen Verträgen vereinbar.
Nach dem Bundestariftreuegesetz werden in Vergabeverfahren des Bundes künftig Ausführungsbedingungen vorgegeben, die nach den europäischen Vergaberichtlinien zulässig sind. Inhaltlich beziehen sich die Ausführungsbedingungen auf die Einhaltung von Arbeitsbedingungen, die nach der Entsenderichtlinie in Entsendesachverhalten für verbindlich erklärt werden dürfen. Das im Bundestariftreuegesetz geregelte Tariftreueversprechen ist eine soziale Ausführungsbedingung im Sinne des Artikels 70 der Richtlinie 2014/24/EU, des Artikels 87 der Richtlinie 2014/25/EU und des Artikels 20 der Richtlinie 2009/81/EG, auf die auch in den Erwägungsgründen 55 und 65 zur Richtlinie 2014/23/EU hingewiesen wird. Die als Ausführungsbedingung verbindlichen Arbeitsbedingungen werden in Rechtsverordnungen festgesetzt. Diese Rechtsverordnungen sind Rechtsvorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 erster Spiegelstrich der Richtlinie 96/71/EG, die zuletzt durch die Richtlinie (EU) 2018/957 geändert worden ist. Inhaltlich regeln die Rechtsverordnungen die Höchstarbeitszeiten und Mindestruhezeiten, den bezahlten Mindestjahresurlaub und die Entlohnung im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a bis c der Richtlinie 96/71/EG.
Den vergaberechtlichen Vorgaben des sekundären Unionsrechts an einen hinreichenden Bezug zum Auftragsgegenstand aus Artikel 70 in Verbindung mit Artikel 67 Absatz 3 der Richtlinie 2014/24/EU und aus Artikel 87 in Verbindung mit Artikel 82 Absatz 3 der Richtlinie 2014/25/EU genügt das Bundestariftreuegesetz, da die vorgegebenen Arbeitsbedingungen allein bei den für die Auftragsausführung erforderlichen Tätigkeiten zu gewähren sind.
Das Bundestariftreuegesetz ist mit der Dienstleistungsfreiheit nach Artikel 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist gerechtfertigt. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil zur Rechtssache RegioPost entschieden, dass es der Rechtfertigung nicht
entgegensteht, dass eine Tariftreueregelung nur für öffentliche Aufträge gilt und nicht auch für private Aufträge
(Urteil vom 17. November 2015 – C-115/14, Rn. 72 ff.).
Unbeschadet des Vorstehenden erlauben die Vergaberichtlinien dieses Vorgehen, indem sie die Möglichkeit vorsehen, soziale Ausführungsbedingungen für öffentliche Aufträge und Konzessionen vorzugeben. Vergaberechtliche Ausführungsbedingungen sind notwendigerweise auf den Bereich öffentlicher Aufträge und Konzessionen beschränkt.
Das Gesetz achtet die durch die Richtlinie 96/71/EG vorgegebenen Grenzen. Der Gerichtshof hat seinerseits Nichtigkeitsklagen gegen Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a der Richtlinie (EU) 2018/957 zurückgewiesen (Polen/Parlament und Rat – Urteil vom 8. Dezember 2020 – C-626/18). Damit hat er die Primärrechtskonformität des zuletzt durch die Richtlinie (EU) 2018/957 geänderten Artikels 3 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG bestätigt.
Der räumliche Anwendungsbereich beschränkt sich in Einklang mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in
der Rechtssache Bundesdruckerei (Urteil vom 18. September 2014 – C-549/13, Rn. 33) auf Leistungen, die innerhalb der Bundesrepublik Deutschland erbracht werden.
VII. Gesetzesfolgen
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