Alterssicherungsbericht - Rentenreform: III. Empfehlungen III.1 Kenngröße Gesamtversorgungsniveau
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III. Empfehlungen
III.1 Kenngröße Gesamtversorgungsniveau
Seit den 1990er Jahren hat sich das Leistungsziel der deutschen Alterssicherung
grundlegend verändert. Während die Rentenpolitik zuvor stark dem Leitbild der
Lebensstandardsicherung verpflichtet war, rückte seitdem zunehmend die langfristige
Beitragsbegrenzung in der GRV in den Vordergrund. Seit der Riester-Reform im Jahr
2001 sollte die Sicherung des Lebensstandards explizit nicht mehr allein durch die
GRV, sondern durch ein Mehrsäulensystem erreicht werden. Seitdem ist eine stärkere
Debatte darüber entbrannt, inwieweit dieses Ziel erreicht oder verfehlt wurde.
Die Kommission hat den Auftrag, Reformvorschläge zur Lebensstandardsicherung im
Alter gerade für kleine und mittlere Einkommen zu unterbreiten und dazu eine
Kenngröße für ein Gesamtversorgungsniveau über alle drei Säulen der
Alterssicherung zu entwickeln.
Ein Gesamtversorgungsniveau mit einem angestrebten Zielwert konkret zu beziffern,
erweist sich jedoch eher als politische denn als wissenschaftlich herleitbare
Entscheidung. Gleichwohl setzt die Operationalisierung einer Kenngröße voraus, dass
sie so weit wie möglich präzisiert wird, um als Orientierungsgröße für die politische
Gestaltung dienen zu können.
Empfehlung 1
Die Kommission empfiehlt, als politische Zielgröße einer lebensstandardsich
ernden Alterssicherung im Mehrsäulensystem eine Nettoersatzquote von
mindestens 70 Prozent nach Steuern anzusetzen.
Ausgangslage
Konkrete Zielgrößen für ein Gesamtversorgungsniveau sind weder normativ
begründbar noch rechtlich fixiert. Historisch gilt das in den 1990er Jahren erreichte
Rentenniveau von 70 Prozent nach Steuern (53 Prozent vor Steuern) als hinreichend
zur Lebensstandardsicherung, ohne dass es sich dabei um eine explizite Zielgröße
gehandelt hätte. International standardsetzende Instrumente geben unterschiedliche
Mindestersatzquoten vor, die mit dem Haushaltskontext und dem betrachteten
Leistungsumfang variieren. So definiert die Internationale Arbeitsorganisation
Mindestersatzquoten von 40 bis 45 Prozent, die Europäische Ordnung der Sozialen
Sicherheit Ersatzquoten von 50 bis 65 Prozent vor Steuern.
Unterschiedliche Zielersatzquoten für unterschiedliche Einkommensgruppen sind
international verbreitet, wenngleich nicht als explizites Ziel, sondern in der Regel als
implizite Folge der Ausgestaltung des Leistungsrechts.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission empfiehlt, für Durchschnittsverdienende eine Zielgröße für das
Gesamtversorgungsniveau von mindestens 70 Prozent netto nach Steuern anzusetzen.
Der Wert wird auch im internationalen Vergleich von vielen Staaten erreicht. Für
Verdienende geringerer Einkommen sollte die Nettoersatzquote darüber liegen, um
ein teilhabesicherndes Einkommen zu gewährleisten.
Auswirkungen und Umsetzung einer
Mit der Definition einer politisch angestrebten Zielersatzquote wird das politische
Verständnis lebensstandardsichernden kommunizierbar.
Altersversorgung
transparent
Die Kommission spricht sich gleichwohl dafür aus, bei der Bezugnahme auf
formulierte Zielgrößen keine Steuerungsgrößen im Sinne bindender Automatismen zu
schaffen, sondern diese und die damit verbundenen Kennziffern ausschließlich dafür
zu nutzen, mögliche Handlungsbedarfe zu identifizieren (siehe E
zu nutzen, mögliche Handlungsbedarfe zu identifizieren (siehe Empfehlung 2).
Empfehlung 2
Die Kommission empfiehlt, als Kenngröße für die Leistungsfähigkeit des
Alterssicherungssystems neben dem Sicherungsniveau vor Steuern künftig
regelmäßig eine Nettoersatzquote (Ersatzrate nach Steuern) auszuweisen.
Die Nettoersatzquote soll anhand typisierter Modellfälle (z. B. Durchschnitts
verdienende, Geringverdienende) und für unterschiedliche Rentenzugangsjahr
gänge darstellen, wie viel Prozent des letzten verfügbaren Nettoeinkommens im
Erwerbsleben durch das verfügbare Nettoeinkommen im Ruhestand ersetzt wird.
Die Nettoersatzquote soll sowohl für die obligatorische erste Säule, als auch als
Gesamtversorgungsniveau im Zusammenspiel mit der freiwilligen zusätzlichen
Altersvorsorge und sozialpolitischen Maßnahmen, ausgewiesen werden.
Ausgangslage
Das Sicherungsniveau vor Steuern (Rentenniveau) beschreibt für den sogenannten
Eckrentner das Verhältnis einer gesetzlichen Standardrente – bei 45 Beitragsjahren
zum verfügbaren Durchschnittslohn der Beitragszahlenden. Es bildet einen
Systemindikator für die Leistungsfähigkeit der GRV; seit Einführung der sogenannten
Haltelinie im Jahr 2019 ist es nicht mehr nur eine bloße Messgröße, sondern ein
Steuerungsinstrument, das die Rentenanpassung leitet.
Bei der Berechnung des Sicherungsniveaus wird zwar der Abzug der
Sozialversicherungsbeiträge, nicht jedoch die steuerliche Belastung berücksichtigt.
Da Renten in der Regel geringer ausfallen als das Erwerbseinkommen und der
Übergang zur vollständigen nachgelagerten Besteuerung erst 2058 abgeschlossen sein
wird, unterliegen sie einer geringeren Besteuerung. In der Bevölkerung wird das durch
den Eckrentner ermittelte Sicherungsniveau oft falsch interpretiert, denn dieses gibt
gerade keinen Aufschluss darüber, welches Nettoeinkommen nach dem Eintritt in den
Ruhestand bleibt.
Die Bezifferung eines Gesamtversorgungsniveaus über alle drei Säulen der
Alterssicherung gestaltet sich für das deutsche System schwierig, da nur die erste
Säule obligatorisch ausgestaltet ist. Im Rentenversicherungsbericht der
Bundesregierung wird jährlich ein gemeinsames Versorgungsniveau aus GRV-Rente
und Riester-Rente ausgewiesen, im Alterssicherungsbericht einmal pro
Legislaturperiode auch ein Gesamtniveau unter Berücksichtigung der
Steuerbelastung, jedoch ohne sozialpolitische Maßnahmen, wie z. B. Grundsicherung
oder Wohngeld.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission empfiehlt, als Kenngröße für die Leistungsfähigkeit des
Alterssicherungssystems neben dem Sicherungsniveau vor Steuern künftig
regelmäßig eine Nettoersatzquote (Ersatzrate nach Steuern) auszuweisen.
Anders als das Sicherungsniveau gibt die Nettoersatzquote eine bessere Orientierung
hinsichtlich der eigenen Altersabsicherung und der möglichen Sicherungslücke zum
Erhalt des Lebensstandards. Durch Berücksichtigung der steuerlichen Belastung zeigt
die Nettoersatzquote nachvollziehbar auf, wieviel Prozent des letzten
Nettoeinkommens aus der Erwerbsphase nach dem Renteneintritt bleibt.
Bei der Berechnung der Kennziffer sollen folgende Maßgaben Berücksichtigung
finden:
Darstellung sowohl für die obligatorische erste Säule (inkl. der Kapitalrente,
siehe Empfehlung 28), als auch im Zusammenspiel mit der freiwilligen
zusätzlichen Altersvorsorge, um Transparenz über die erreichbare Ersatzquote
aus allen drei Säulen zu schaffen.
Differenzierte Ausweisung für einen Durchschnittsverdienenden und einen
Modellfall mit einem geringen Verdienst (z. B. dem halben
Durchschnittsverdienst, in Anlehnung an Berechnungen der OECD).
Modellhafte Darstellung typisierter Ansparverläufe in den freiwilligen
Systemen der zweiten und dritten Säule. Es müssen plausible Annahmen über
die Höhe der Beitragszahlung getroffen werden. Ansatzpunkte können die für
die staatliche Förderung festgelegten Einkommens- und Beitragsgrenzen
liefern.
Berücksichtigung
weiterer
renten- und
sozialpolitischer
(z. B. Grundrentenzuschlag, Grundsicherung, Wohngeld).
Darstellung
unterschiedlicher
Biografien
Maßnahmen
anhand von Modellfällen, z. B. Betrachtung von Erwerbsunterbrechungen wegen Kindererziehung oder
Arbeitslosigkeit, um die Bedeutung von Elementen des sozialen Ausgleichs zu illustrieren.
Differenzierung nach Jahr des Rentenzugangs bzw. Geburtskohorte, solange die
Kapitalrente im Aufbau und eine flächendeckende Verbreitung der zweiten und
dritten Säule nicht erreicht ist, um unterschiedliche Anspardauern und
Beitragshöhen der freiwilligen Systeme abzubilden.
Zusätzliche Ausweisung als Bruttogröße zur Darstellung der Auswirkungen der Steuerprogression.
Zusätzliche Ausweisung der Entwicklung der Nettoersatzquote während der
Rentenphase, zum Beispiel nach zehn und 20 Jahren Rentenbezug.
Ausschließliche Nutzung als Monitoring-Instrument, nicht als Steuerungsgröße
im Sinne eines Automatismus; die Kenngröße sollte jedoch wie aktuell in
§ 154 Sechstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VI) verankert auf einen möglichen
Handlungsbedarf hinweisen.
Regelmäßige Berechnung und Veröffentlichung der Kennziffer zur Darstellung
der Entwicklung aller Säulen und der Wirkung von Reformen im Zeitverlauf
(z. B. im Alterssicherungsbericht oder im Rentenversicherungsbericht).
Die Ersatzquote sollte zudem um weitere Modellindikatoren ergänzt werden:
Das Sicherungsniveau vor Steuern (Rentenniveau) bleibt ein wichtiges Maß für
die Leistungsfähigkeit der ersten Säule und sollte weiterhin als solches
verstanden und ausgewiesen werden.
Ein weiterer Indikator soll die Absicherung der Lebensrisiken Langlebigkeit,
Erwerbsminderung und Hinterbliebenenschutz abbilden, da die drei Säulen die
Risiken in unterschiedlichem Umfang abdecken.
Auswirkungen und Umsetzung
Die
skizzierten
Leistungsfähigkeit
Kenngrößen bieten Orientierung über die potenzielle
des
Leistungsindikatoren
Altersvorsorgesystems
und
liefern
wichtiges
Steuerungswissen für die Ausgestaltung von Reformoptionen. Durch die Darstellung
der
für
verschiedene
Einkommensgruppen
und
Lebensbiografien beschreiben sie die Systemleistungsfähigkeit für unterschiedliche
Bevölkerungsgruppen und die Absicherung verschiedener Lebensrisiken im Alter.
Modellbasierte Systemindikatoren geben jedoch keine Auskunft über die tatsächliche
Verbreitung und Höhe der Vorsorge in der Bevölkerung (siehe Empfehlung 3). Sie
sind auch nicht geeignet, den Versicherten verlässliche Informationen über deren
individuelle Ersatzquote zu geben (siehe Empfehlung 4). Abzugrenzen ist ebenfalls
das individuelle, nicht geförderte Sparen sowie Vermögenswerte, die der
Alterssicherung zuträglich sind, wie etwa Immobilien oder neben dem Rentenbezug
erzieltes Erwerbseinkommen.
Empfehlung 3
Die Kommission empfiehlt, die Indikatorik für das empirische Moni
Empfehlung 3
Die Kommission empfiehlt, die Indikatorik für das empirische Monitoring der
Altersvorsorge in der Bevölkerung weiterzuentwickeln und dazu die administrative
Datenbasis zu verbessern.
Ausgangslage
Mit dem Alterssicherungsbericht und dem Rentenversicherungsbericht der
Bundesregierung existiert ein umfangreiches Berichtswesen zur Darstellung der
aktuellen Einkommenssituation von Rentnerhaushalten sowie der Altersvorsorge von
Erwerbstätigen. Derzeit erfolgt dieses Monitoring überwiegend umfragebasiert, da
insbesondere für die bAV, aber auch für das Zusammenwirken der drei Säulen, keine
belastbaren administrativen Datensätze existieren. Diese Lücke kann durch
Umfragedaten nur teilweise gefüllt werden. Sparbeiträge, Arbeitgeberbeiträge, die Art
der Verträge und die abgedeckten Risiken, Kosten und Anlagestrukturen sind
Befragten oft nicht bekannt, wären aber für die umfassende Beschreibung der
Vorsorgesituation wichtig.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission empfiehlt, die tatsächliche Verbreitung und Höhe der Altersvorsorge
in allen drei Säulen regelmäßig auch auf Basis amtlicher Daten in ihrem
Zusammenwirken zu erfassen, zu berichten und hierzu die erforderliche
Datengrundlage zu stärken.
Für das empirische Monitoring soll ein Indikatorenkranz entwickelt werden:
Empirische Ersatzquote aus den drei Säulen der Altersvorsorge im Verhältnis
zum bisherigen individuellen Einkommen; für Erwerbstätige als erwartete
Ersatzquote basierend auf dem derzeitigen Vorsorgestand und unter Annahme
der künftigen Entwicklung, für Rentenbeziehende basierend auf dem
tatsächlichen Alterseinkommen.
Aggregierter Teilhabeindikator als Verhältnis des durchschnittlichen
Alterseinkommens der aktuellen Seniorengeneration zum durchschnittlichen
Erwerbseinkommen der derzeit Erwerbstätigen.
Kompositionsindikator als Gewicht der drei Säulen am Alterseinkommen.
Grundsicherungsquote der Rentenbeziehenden.
Darstellung der tatsächlich abgedeckten Lebensrisiken der drei Säulen.
Subgruppenspezifische Darstellung nach Einkommen, Alter und für vulnerable
Gruppen (z. B. Alleinerziehende, Menschen mit Erwerbsminderung, Langzeitarbeitslose, Teilzeitbeschäftigte).
Die administrative Datenbasis für das empirische Monitoring soll verbessert werden:
Statistik der Rentenbezugsmitteilungen
Für aussagekräftige Auswertungen amtlicher Prozessdaten hinsichtlich individueller
und kumulierter Leistungen der drei Säulen könnte die verpflichtende jährliche
Meldung der Rentenleistungsträger an die Finanzämter im Rahmen der
Rentenbezugsmitteilung um zusätzliche statistische Felder ergänzt und die Statistik
der Rentenbezugsmitteilungen entsprechend weiterentwickelt werden, z. B. durch
Kennzeichnung, bei welchen Leistungen es sich um betriebliche Rentenleistungen
und bei welchen um geförderte private Rentenleistungen (Riester-Rente) handelt. Zu
prüfen ist auch eine Einbeziehung und Kennzeichnung neuer Vorsorgeformen
(z. B. Altersvorsorgedepot und gesetzliche Kapitalrente - siehe Empfehlung 28).
Digitale Rentenübersicht
Um die Vorsorgesituation der Erwerbstätigen basierend auf Prozessdaten zu erfassen,
sollten die Daten der Digitalen Rentenübersicht für statistische Auswertungen
zugelassen werden. Derzeit kann nur der Einzelne die Übersicht über seine Ansprüche
erhalten; die Übersichten werden nicht – auch nicht anonymisiert - gespeichert. Eine
Nutzung für statistische Zwecke sollte künftig ermöglicht werden, z. B. über einen
regelmäßigen anonymisierten statistischen Datenabzug. Zudem sollte die Digitale
Rentenübersicht um fehlende Vorsorgeformen ergänzt werden (siehe Empfehlung 4).
Auswirkungen und Umsetzung
Ein differenziertes und regelmäßiges empirisches Monitoring der tatsächlichen
Altersvorsorge trägt dazu bei, im Zusammenspiel mit den Systemindikatoren (siehe
Empfehlung 2) ein umfassendes Bild der Vorsorgesituation zu zeichnen.
Sozialpolitischer Handlungsbedarf kann aus dem Vergleich der tatsächlichen
Vorsorge mit den Systemindikatoren abgeleitet werden.
Empfehlung 4
Um die individuelle Altersvorsorgeplanung über alle Säulen hinweg zu erleichtern,
empfiehlt die Kommission die Weiterentwicklung der Digitalen Rentenübersicht
als Informations- und Planungstool.
Zudem befürwortet die Kommission die Entwicklung einer lebensbegleitenden
Finanzbildungsstrategie.
Ausgangslage
Die Ausgestaltung der Altersvorsorge im Mehrsäulen-System ist komplex. Die
wissenschaftliche
Literatur
Renteninformationen,
zeigt
finanzieller
eindeutige
Bildung,
Zusammenhänge zwischen
Altersvorsorgeplanung
und
Sparverhalten. Neben der Sparfähigkeit und der Ausgestaltung der institutionellen
Rahmenbedingungen sollten daher auch diese Bereiche gezielt gestärkt werden. Die
Digitale Rentenübersicht bietet hierfür bereits gute Voraussetzungen.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Digitale Rentenübersicht soll weiterentwickelt werden. Insbesondere sollen
Zugangshürden abgebaut, die Darstellung verbessert und die Möglichkeiten der
Nutzung als Altersvorsorgeplanungstool vorangetrieben werden. So könnte
beispielsweise ein Zugang auch über ELSTER geprüft und in der Renteninformation
explizit auf die Digitale Rentenübersicht hingewiesen werden. Die Integration
weiterer Altersvorsorgesysteme (z. B. der berufsständischen Versorgung, der
Beamtenversorgung sowie der vorgeschlagenen gesetzlichen Kapitalrente, siehe
Empfehlung 28) in die Digitale Rentenübersicht soll forciert werden, z. B. durch die
Verpflichtung der Anbieter zum Versand einer jährlichen Standmitteilung. Damit
wäre automatisch eine Verpflichtung zur Anbindung an die Digitale Rentenübersicht
verbunden. Auch Hinweise auf die abgedeckten Lebensrisiken sollten ergänzt werden.
Die Darstellungsweise sollte sukzessive so weiterentwickelt werden, dass die Digitale
Rentenübersicht zur Planungshilfe für Nutzende wird, z. B. durch systematische
Fortschreibung von Ansprüchen in die Zukunft oder Darstellung von
Zahlungsströmen über die Zeit.
Die Kommission befürwortet zudem die Umsetzung einer Finanzbildungsstrategie für
Deutschland, insbesondere im Hinblick auf die Altersvorsorgeplanung.
Altersvorsorge ist vor allem beim Berufseinstieg, aber auch in kritischen
Lebensphasen und beim Erwerbsaustritt von großer Relevanz und sollte daher
qualitätsgesichert und auf verschiedene Lebensphasen zugeschnitten entwickelt und
angeboten werden.
Auswirkungen und Umsetzung
Die Maßnahmen tragen dazu bei, dass sich Menschen mit dem komplexen Thema
Altersvorsorge auseinandersetzen. Unsicherheit in Bezug auf künftige Altersvorsorge
kann abgebaut und Vertrauen in das Altersvorsorgesystem gestärkt werden.
Vorausschauendes Planen und Handeln wird unterstützt, indem mögliche
Vorsorgelücken sichtbar und Anpassungen im Erwerbs- und Vorsorgeverhalten
möglich werden.
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