Rentenreform - Empfehlung der Alterssicherungskommission
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Ihr Berufsunfähigkeitsschutz - Für den Fall der Fälle: Hannoversche Leben
Rentenreform
Empfehlungen der Alterssicherungskommission
Inhalt
I. Vorwort ............................................................................................................ 5
II. Analyse ............................................................................................................ 9
III. Empfehlungen ............................................................................................... 14
III.1 Kenngröße Gesamtversorgungsniveau ........................................................... 14
III.2 Renteneintritt, Rehabilitation und Prävention ................................................ 22
III.3 Finanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung ....................................... 36
III.4 Vermeidung von Altersarmut ......................................................................... 45
III.5 Einbeziehung weiterer Gruppen in die gesetzliche Rentenversicherung ....... 51
III.6 Kapitalgedeckte Elemente .............................................................................. 59
III.7 Digitalisierung und Verwaltungsmodernisierung ........................................... 69
Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................... 73
Anhang ...................................................................................................................... 74
Impressum ................................................................................................................ 79
Alterssicherungsbericht - Rentenreform:
III. Empfehlungen
III.1 Kenngröße
Gesamtversorgungsniveau
I. Vorwort
Die demografische Alterung stellt die Alterssicherung in Deutschland vor
tiefgreifende Herausforderungen. Dieser demografische Wandel lässt sich allenfalls
gestalten, aber nicht durch Reformen aus der Welt schaffen. Immer weniger
Beitragszahlende finanzieren die Alterssicherung einer wachsenden Zahl von
Rentenbeziehenden. Damit treffen unterschiedliche, gleichermaßen berechtigte
Interessen aufeinander: Menschen, die ihr Leben lang Beiträge in die gesetzliche
Rentenversicherung (GRV) eingezahlt haben, erwarten zu Recht eine verlässliche
Absicherung im Alter. Zugleich müssen Arbeitnehmende darauf vertrauen können,
dass von ihrem Einkommen genügend zum Leben, Vorsorgen und Sparen bleibt.
Gerade kleine und mittlere Einkommen geraten durch steigende Sozialabgaben
zunehmend unter Druck. Denn der Finanzierungsbedarf steigt auch in der
Kranken- und Pflegeversicherung. Auch Arbeitgeber stehen vor höheren
Belastungen: In wirtschaftlich herausfordernden Zeiten sind wettbewerbsfähige
Lohnnebenkosten entscheidend, um Investitionen, Wachstum und Arbeitsplätze in
Deutschland zu sichern.
Gleichzeitig ist die GRV eng mit dem Bundeshaushalt verwoben. Die GRV
übernimmt gesamtgesellschaftliche Aufgaben, für die der Bund Zuschüsse leistet.
Zugleich sollen die Bundesmittel – so der gesetzliche Auftrag – auch der
Stabilisierung der GRV insgesamt dienen. Angesichts begrenzter finanzieller
Spielräume stellt sich daher auch die Frage nach der Generationengerechtigkeit: Junge
Menschen haben ein berechtigtes Interesse daran, dass der Staat ausreichend
Spielräume für Zukunftsinvestitionen behält. Die Rentenpolitik steht damit im
Zentrum eines Spannungsfeldes zwischen sozialer Sicherheit, wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit und fiskalischer Verantwortung.
Vor diesem Hintergrund war es das Ziel der Kommission, Vorschläge zu entwickeln,
die eine verlässliche Absicherung im Alter gewährleisten, ohne die Beitragszahlenden
sowie den Bundeshaushalt dauerhaft zu überfordern. Klar war dabei: Die
Notwendigkeit von Reformen der Alterssicherung ist nicht Ausdruck einer
fundamentalen Krise des bestehenden Systems, sondern dient dessen stetiger
Anpassung an sich ändernde gesellschaftliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen. Nachhaltige Reformen verlangen allen Beteiligten Zugeständnisse ab. Aufbauend auf wissenschaftlicher Evidenz wurden deshalb
unterschiedliche Reformansätze und Stellschrauben geprüft, um ein ausgewogenes
und tragfähiges Gesamtpaket zu entwickeln.
Bei ihrer Arbeit war die Kommission von der Zuversicht getragen, den
Generationenvertrag auf neue und tragfähige Füße stellen zu können. Diese
Zuversicht speist sich auch aus der Erfahrung, dass der Generationenvertrag abseits
politischer Debatten im alltäglichen gesellschaftlichen Miteinander immer wieder
gelebt wird: Kinder wünschen sich Sicherheit im Alter für ihre Eltern; Eltern
wünschen sich zugleich, dass ihre Kinder sich von ihrem Einkommen etwas aufbauen
können und gute berufliche Perspektiven in Deutschland haben.
Auftrag der Kommission war es, Vorschläge für den Zeitraum nach 2031 zu
erarbeiten. Gerade in der Rentenpolitik ist zu berücksichtigen, dass Reformen ihre
Wirkung häufig erst über lange Zeiträume hinweg entfalten; kurzfristige Kurswechsel
sind kaum möglich. Nachhaltige Veränderungen erfordern daher einen langfristigen
Blick und die Bereitschaft, strukturelle Herausforderungen frühzeitig anzugehen.
Mit dem Ergebnis der Kommission ist es gelungen, Maßnahmen vorzuschlagen, die
mittel- und langfristig zu einer besseren Absicherung im Alter beitragen, das
Alterssicherungssystem insgesamt stabilisieren und die Lasten der demografischen Alterung
gerechter zwischen den Generationen sowie zwischen den Bevölkerungsgruppen verteilen, die bislang nicht Teil der GRV sind. Die Vorschläge stärken die Anerkennung von Arbeit, unterstützen zielgerichtet Menschen mit sehr
kleinen Renten und folgen dem Idealbild einer Erwerbstätigenversicherung, in die alle einzahlen.
Klar ist zugleich: Reformen dieser Größenordnung sind nicht ohne zusätzliche
Belastungen erreichbar. Wo zusätzliche Kosten entstehen, steht ihnen der Gewinn
einer verlässlicheren und gerechteren Alterssicherung gegenüber. Und dort, wo neue
Belastungen auftreten, war es das Ziel der Kommission, soziale Härten möglichst
wirksam abzufedern und ausgewogene Lösungen zu finden.
Zusammensetzung und Arbeitsweise der Kommission
Die Reformvorschläge stellen ein Gesamtkonzept dar. Aufgrund unterschiedlicher
Wechselwirkungen sind die Reformvorschläge aus Sicht der Kommission gemeinsam
umzusetzen. Das gilt besonders für die Zusammenwirkungen aus der Einführung einer
Kapitalrente, eines Übergangsfaktors und der Erhöhung des Nachhaltigkeitsfaktors
sowie Veränderungen beim Renteneintritt und der Einbeziehung weiterer Gruppen in
die GRV.
Die 13 Mitglieder der Alterssicherungskommission waren ehrenamtlich und frei von Weisungen tätig. Zu einzelnen Empfehlungen gab es teilweise abweichende Meinungen.
Vorsitzende:
- Prof. Dr. Constanze Janda (stellv. Vorsitzende Sozialbeirat, Rektorin Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
- Dr. Frank-Jürgen Weise (ehemaliger Vorstand der Bundesagentur für Arbeit, Vorstandsvorsitzender)
Stellvertretende Vorsitzende:
- Dr. Florian Dorn MdB (CSU)
- Annika Klose MdB (SPD)
- Pascal Reddig MdB (CDU)
Wissenschaftliche Mitglieder:
- Prof. Dr. Peter Bofinger (VWL Universität Würzburg)
- Prof. Dr. Tabea Bucher-Koenen (Universität Mannheim, Leiterin Forschungsbereich Altersvorsorge und nachhaltige Finanzmärkte am Leibniz Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim)
- Prof. Dr. Georg Cremer (ehemaliger Generalsekretär Deutscher Caritasverband)
rof. Dr. Camille Logeay (Hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin, VWL und quantitative Methoden)
- Dr. Monika Queisser (Leiterin Abteilung Sozialpolitik OECD)
- Prof. Jörg Rocholl, PhD (Präsident European School of Management and Technology Berlin)
- Prof. Dr. Silke Übelmesser (Lehrstuhl Finanzwissenschaft Universität Jena)
- Prof. Dr. Martin Werding (Lehrstuhl für Sozialpolitik und öffentliche Finanzen Ruhr-Universität Bochum; Sachverständigenrat Wirtschaft)
Der Kommission stand zudem Gundula Roßbach (Präsidentin der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV Bund)) als beratendes Mitglied zur Seite.
II. Analyse
Herausforderungen: Demografische Alterung und Arbeitsmarktentwicklung
Die GRV bildet, auch wenn sie bisher nicht alle Erwerbstätigen umfasst, den zentralen
Pfeiler der deutschen Alterssicherung: Aktive Beitragszahlende finanzieren die
Renten der älteren Generation (Generationenvertrag). Sie soll auch künftig das stabile
Fundament bleiben, auf das die betriebliche und private Altersvorsorge aufbauen.
Angesichts großer Herausforderungen sind jedoch Reformen für das
Alterssicherungssystem notwendig.
Der demografische Wandel stellt die Alterssicherung vor große Herausforderungen.
Die Bevölkerung in Deutschland altert zunehmend. Während der Altenquotient – die
Anzahl der 67-Jährigen und Älteren je 100 Personen im Alter von 20 bis 66 Jahren –
im vergangenen Jahrzehnt von 30 auf 32 stieg, wird nach dieser demografischen
Atempause ein deutlich stärkerer Anstieg erwartet: auf 38 im Jahr 2030 und auf 45 im
Jahr 2040.1 Einer Person ab 67 Jahren würden damit nur noch gut zwei Personen im
Erwerbsalter gegenüberstehen. Hauptursache für den verstärkten Anstieg bis Mitte
der 2030er Jahre ist der Eintritt der geburtenstarken Babyboomer-Jahrgänge in das
Rentenalter. Diese demografischen Veränderungen werden umlagefinanzierte
Sicherungssysteme wie die GRV in den kommenden Jahrzehnten spürbar belasten.
Zugleich dürfte die schrumpfende Erwerbsbevölkerung die wirtschaftliche Dynamik
dämpfen.
Entscheidend sind dabei das Erwerbspersonenpotenzial, dessen Entwicklung von der
Erwerbsbeteiligung verschiedener Gruppen abhängt, sowie die tatsächliche
Erwerbstätigkeit. Vor diesem Hintergrund gewinnen Maßnahmen zur stärkeren
Erwerbsbeteiligung an Bedeutung,
insbesondere Geringqualifizierten sowie Zugewanderten. bei Älteren,
Frauen,
Zwischen 2005 und 2019 nahm der Arbeitsmarkt eine sehr gute Entwicklung: Hier
führte die sinkende Arbeitslosenquote – von 11,7 Prozent im Jahr 2005 auf
fünf Prozent im Jahr 2019 – sowie die zusätzliche Steigerung des
Erwerbspersonenpotenzials bei Frauen und Zuwanderung zu einer Stärkung der
Finanzierungsbasis der GRV. Aufgrund der schwachen Konjunktur ist die
Arbeitslosigkeit zuletzt jedoch wieder angestiegen und stagniert derzeit auf etwas
höherem Niveau (2025: 6,3 Prozent). Verbesserungen im Bereich der
Erwerbsbeteiligung von Frauen oder älteren Personen, Verbesserungen bei der
Arbeitsmarktintegration von Geringqualifizierten oder eine kontinuierliche
Zuwanderung können auch jetzt die künftige Entwicklung des
116. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts, mittlere Variante
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Erwerbspersonenpotenzials stützen, sowie positive Effekte auf dem Arbeitsmarkt
entfalten. In den kommenden Jahren wird jedoch erwartet, dass selbst eine gute
Arbeitsmarktentwicklung die Effekte der erwarteten Bevölkerungsalterung nicht
ausreichend kompensieren kann.
Gesetzliche Rentenversicherung
Nach einem Anstieg zu Beginn der 2000er Jahre sank der Beitragssatz der GRV von
19,9 Prozent im Jahr 2007 auf 18,6 Prozent im Jahr 2018. Seitdem ist dieser Wert
stabil geblieben. Das Rentenniveau (netto vor Steuern) verzeichnete einen Rückgang
von 52,9 Prozent im Jahr 2000 auf aktuell 48 Prozent. Dieser Rückgang resultierte
maßgeblich aus gesetzlich verankerten Dämpfungsfaktoren. Diese bewirkten, dass die
Rentenanpassungen hinter der allgemeinen Lohnentwicklung zurückblieben. Der
aktuelle Rentenwert stieg zwischen 2000 und 2025 in Ostdeutschland um 89 Prozent
und in Westdeutschland um 64 Prozent, während sich die kumulierte Inflation auf
61 Prozent und die kumulierte Lohnentwicklung auf 75 Prozent beliefen.
Bundeszuschüsse, die der Sicherung der Funktions- und Leistungsfähigkeit der GRV
dienen und mit denen nicht beitragsgedeckte Leistungen der GRV finanziert werden
sollen, haben sich im Verhältnis zu den Gesamtausgaben, dem Bruttoinlandsprodukt
und dem Bundeshaushalt stabil entwickelt. Seit 2003 ist hier sogar ein leicht sinkender
Trend erkennbar. Aktuelle Vorausberechnungen lassen mittelfristig jedoch eine
Trendumkehr erwarten.
Zwischen Beitragssatz und Rentenniveau besteht bei gegebenen Bundeszuschüssen
ein unauflösliches Spannungsverhältnis. Ungünstige Entwicklungen von Demografie
oder Arbeitsmarkt machen im Rahmen eines umlagefinanzierten Rentensystems
Anpassungen mindestens einer der beiden Größen erforderlich. Ein niedriger
Beitragssatz und ein hohes Rentenniveau lassen sich dann nicht mehr gleichzeitig
erreichen.
Während in der Vergangenheit der Fokus auf ein konstantes Sicherungsniveau der
gesetzlichen Renten gesetzt wurde, rückte ab 2001 mit der Einführung von
Dämpfungsfaktoren in der Rentenanpassungsformel eine Begrenzung der
Beitragssatzbelastung in den Vordergrund.
Demografisch bedingte
Finanzierungslasten sollten somit auf Beitragszahlende und Rentenbeziehende
verteilt werden. Mit der Einführung von Haltelinien für das Sicherungsniveau in den
Jahren 2018 und 2025 wurde eine erneute Neugewichtung vorgenommen. Die
Haltelinien garantieren derzeit bis zum 1. Juli 2031 ein Rentenniveau von 48 Prozent
und fordern vom Gesetzgeber, geeignete Maßnahmen vorzuschlagen, wenn bis 2031
der Beitragssatz voraussichtlich 22 Prozent überschreitet.
Modellrechnungen der DRV Bund zeigen, dass der Beitragssatz der GRV unter
geltendem Recht von aktuell 18,6 Prozent bis 2031 voraussichtlich auf 20,2 Prozent
- 11 -
steigen wird (siehe Abbildung 1). Die für 2028 absehbare Beitragssatzsteigerung lässt
sich auch durch ambitionierte Reformmaßnahmen kaum spürbar verändern, wenn
nicht tiefgreifende Einschnitte bei den Leistungen sowie jüngsten rentenpolitischen
Entscheidungen in Kauf genommen werden sollen. Nach dem Auslaufen der
Haltelinie ergibt sich bis 2040 eine weitere Erhöhung auf 21,1 Prozent, mit einer
vorübergehenden Stabilisierung zwischen 2035 und 2045, gefolgt von einem weiteren
Anstieg auf 21,4 Prozent im Jahr 2050. Im Gegenzug wird das Sicherungsniveau nach
2031 von 48 Prozent bis 2040 auf 46,4 Prozent sinken. Langfristig setzt sich dieser
Abwärtstrend fort, auf 46,1 Prozent im Jahr 2050. Mit zunehmender Länge des
Projektionszeitraums sind diese Modellrechnungen mit größerer Unsicherheit
behaftet.
Abbildung 1
Vorausberechnung der finanziellen Entwicklung der GRV unter
geltendem Recht
Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund), Frühjahrsfinanzschätzung 2026
Im Vergleich der OECD-Länder liegen die Rentenausgaben in Deutschland gemessen
am Bruttoinlandsprodukt derzeit im oberen Mittelfeld. Der Beitragssatz zur GRV ist
nahe am OECD-Durchschnitt. Für Durchschnittsverdienende weist das gesetzliche
Rentensystem in Deutschland eine relativ niedrige zukünftige Nettoersatzrate von
53 Prozent auf. Im OECD Mittel sind es 63 Prozent. Auch die Ersatzrate für
Geringverdienende liegt nur wenig höher. Gleichzeitig ergibt sich in Deutschland
wegen der relativ hohen Ausgaben in anderen Zweigen der Sozialversicherung,
insbesondere für Gesundheit und Pflege, eine relativ hohe Belastung von
Durchschnittsverdienenden durch Einkommensteuer und Sozialversicherungs
beiträge.
Eine zusätzliche Herausforderung für eine zielgenaue Rentenpolitik ergibt sich
daraus, dass der Bezug einer niedrigen gesetzlichen Rente keinen direkten
- 12 -
Rückschluss auf niedrige Alterseinkünfte erlaubt. Kleinstrenten können sich auch
aufgrund sehr kurzer Beitragszeiten ergeben, die z. B. auf Wechsel in andere
Alterssicherungssysteme wie die Beamtenversorgung zurückführbar sind.
Betriebliche Altersversorgung und private Altersvorsorge
Neben den umlagefinanzierten Renten der GRV gibt es verschiedene Formen
ergänzender Altersvorsorge, insbesondere die betriebliche Altersversorgung (bAV)
und die staatlich geförderte private Altersvorsorge, deren Bedeutung durch die ab
2001 vorgenommenen Reformen gezielt gestärkt werden sollte. Gemeinsam ist ihnen,
trotz vieler Unterschiede, die Finanzierung im Kapitaldeckungsverfahren. Die
Beiträge werden angespart, verzinst und im Alter ausgezahlt, etwa in Form
lebenslanger Rentenzahlungen. In der bAV geschieht dies zumeist mit Beteiligung
der Arbeitgeber und durch Kollektivvereinbarungen. Zudem bietet die bAV fallweise
auch Schutz bei Erwerbsminderung oder für Hinterbliebene.
Ein Ausbau kapitalgedeckter Altersvorsorge kann die absehbare Anspannung bei der
Finanzierung der gesetzlichen Renten kurzfristig nicht auflösen. Die Ansparzeit ist
wegen des Zinseszinseffekts entscheidend für die Höhe der resultierenden
Zusatzrenten. Beiträge zur ergänzenden Altersvorsorge stehen somit nicht zur
sofortigen Finanzierung von Renten zur Verfügung. Sie müssen zusätzlich zu den
Beiträgen zum bestehenden Rentensystem aufgebracht werden und verbessern die
Alterseinkommen spürbar erst in zehn bis 15 Jahren. Dafür sind die Leistungen
weniger von der demografischen Entwicklung in Deutschland abhängig, da die
eingezahlten Beiträge der eigenen Altersvorsorge dienen und nicht zur Finanzierung
der Leistungen von älteren Versicherten genutzt werden.
Bei kapitalgedeckter Vorsorge besteht ein Spannungsverhältnis zwischen Rendite und
Risiken. Höhere Renditen bringen meist höhere Risiken mit sich. Risikoarme
Anlagestrategien erfordern einen Renditeverzicht. Durch breite, internationale
Streuung, Lebenszyklusmodelle und lange Ansparzeiten lassen sich Risiken
verringern. Risiken über Garantien zu verringern, hat sich hingegen nicht bewährt, da
Garantien im Widerspruch zu renditeorientierten Anlagestrategien stehen.
Wichtig für die effektive Höhe der Renditen sind zudem die Kosten, insbesondere für
Vertrieb und Anlageverwaltung. In dieser Hinsicht hat die bAV einen strukturellen
Vorteil, da hier Gruppenverträge für die Belegschaften ganzer Unternehmen oder
Tarifbezirke geschlossen werden können. Bei Arbeitgebern mit geringer
Beschäftigtenzahl tritt dieser Vorteil jedoch zurück. Vor allem die Attraktivität
staatlich geförderter privater Altersvorsorge wurde in Deutschland durch hohe Kosten
bisher merklich verringert.
Die bAV ist im Kern Sache freiwilliger Vereinbarungen zwischen Arbeitgebern und
Arbeitnehmenden. Die private Altersvorsorge ist freie Entscheidung jedes Einzelnen.
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Die Verbreitung beider ergänzender Vorsorgeformen weist daher Lücken auf.
Erhebungen im Auftrag des BMAS zeigen, dass im Jahr 2023 unter Personen im Alter
ab 65 Jahren, die eine gesetzliche Rente bezogen, rund 33 Prozent zugleich
Ansprüche aus bAV hatten und rund 32 Prozent Ansprüche aus ergänzender privater
Vorsorge2, die ihr insgesamt verfügbares Einkommen jeweils deutlich erhöhten. Bei
Personen im Erwerbsalter ist die Verbreitung deutlich höher. Im Jahr 2023 hatten
62 Prozent der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Alter von 25 bis
66 Jahren eine bAV und/oder eine staatlich geförderte private Altersvorsorge (davon
16 Prozent beides)3. Erkennbare Lücken bestehen jedoch bei Geringverdienenden
bzw. Geringqualifizierten sowie bei Beschäftigten kleiner Unternehmen. Offen
bleiben zudem der Umfang sowie Erträge und Kosten der ergänzenden Vorsorge. In
dem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die empirische Datenlage in
diesem Bereich aktuell unzureichend ist. Eine evidenzbasierte, politische Steuerung
wird dadurch erschwert.
2Alterssicherungsbericht 2024 (BT-Drs. 20/14086), Tabelle BC.37
3Alterssicherungsbericht 2024 (BT-Drs. 20/14086), Tabelle D.3.1.
Die Risikoversicherung ohne Risiko für Sie: Hannoversche Leben
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