Der öffentliche Sektor in Deutschland

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Der öffentliche Sektor in Deutschland

Der Personalanstieg im öffentlichen Dienst und privatisierten Sektor geht unvermindert weiter. Im 7. Jahr in Folge verzeichnet der öffentliche Bereich steigende Beschäftigtenzahlen. Der öffentliche Sektor unterteilt sich in den „klassischen“ öffentlichen Dienst und in den „privatisierten Bereich“ (siehe Schaubild). Zum öffentlichen Sektor zählen auch rechtlich selbständige Einrichtungen in privater Rechtsform mit überwiegend öffentlicher Beteiligung. Dort arbeiten 1.292.495 Mio. Frauen und Männer (u. a. Energie- und Versorgungsbetriebe sowie ausgegliederte Kliniken und Verkehrsbetriebe).

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Öffentlicher Dienst
- Unmittelbarer ÖD
Ämter, Behörden, Gerichte und rechtlich unselbständige Einrichtungen des Bundes und der Länder, Gemeinden bzw. Gemeindeverbände, Zweckverbände und Bundeseisenbahnvermögen.

- Mittelbarer ÖD
Bundesagentur für Arbeit, Deutsche Bundesbank, Sozialversicherungsträger unter Aufsicht des Bundes bzw. der Länder und rechtlich selbständige Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform.

Privatisierter Dienstleistungssektor
Ehemalige Unternehmen
- der Deutschen Bahn
- der Deutschen Bundespost (Post, Postbank, Telekom)

Betriebe/Unternehmen, die aus dem öffentlichen Dienst ausgegliedert worden und nicht mehr oder nur noch teilweise im Besitz der öffentlichen Hand sind (u.a. Energie- und Versorgungsbetriebe).

Personalanstieg gegenüber dem Vorjahr: 108.375 Beschäftigte mehr

Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes arbeiten zum 30.06.2018 bei öffentlichen Arbeitgebern 108.375 Beschäftigte mehr als ein Jahr zuvor (6, 095 Mio. statt 5,987 Mio.). Im klassischen öffentlichen Dienst arbeiten zum gleichen Zeitpunkt 4,802 Beschäftigte (Vorjahr 4,738 Mio.). Rund 2,947 stehen als Arbeitnehmer in einem Tarifvertragsverhältnis. In einem „aktiven“ Beamtenverhältnis befinden sich 1,687 Millionen Frauen und Männer. Hinzuzurechnen sind hier noch 265 Bezieher von Amtsgehalt und 167.635 Berufs- und Zeitsoldaten.

Die tatsächliche Zahl der Beamten liegt aber deutlich höher, denn die mehr als 200.000 Beamten der Postnachfolgeunternehmen (PNU) werden vom Statistischen Bundesamt (Destatis) seit einigen Jahren nicht mehr in der Personalstatistik für den öffentlichen Dienst erfasst. Zu den Beamten zählen auch die 1,288 Mio. Ruhestandsbeamten (Stand 01.01.2018).

Altersstruktur (Demografie)

Insgesamt ist im öffentlichen Dienst über die vergangenen Jahre hinweg ein deutlicher Anstieg des Durchschnittsalters zu verzeichnen (ca. 44,5 Jahre). Rund 21 Prozent der Beschäftigten sind jünger als 35 Jahre, 57 Prozent sind zwischen 35 und 54 Jahren und 22 Prozent sind 55 Jahre und älter.

Frauenanteil

Längst arbeiten im öffentlichen Dienst mehr Frauen als Männer, denn die Frauenquote in Behörden und anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes ist in den letzten 20 Jahren von 47 Prozent auf mehr als 55 Prozent gestiegen. Aber der Frauenanteil variiert zwischen den unterschiedlichen Bereichen enorm. Während im Schuldienst mehr als zwei Drittel weiblich sind, beträgt der Frauenanteil bei Kindertagesstätten 97 Prozent. Eine deutliche Unterrepräsentierung besteht hingegen bei der Polizei (dort sind nur 25 Prozent weiblich).

Bei öffentlichen Arbeitgebern arbeiten mehr Frauen als Männer

 

Teilzeitbeschäftigung im öffentlichen Dienst

Der öffentliche Dienst nimmt bei der Teilzeitbeschäftigung von jeher eine Vorreiterrolle ein. Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten ist kontinuierlich gestiegen. Heute sind mehr als 1, 940 Millionen Personen (Vorjahr 1,883 Mio.) in einem Teilzeitverhältnis im öffentlichen Dienst beschäftigt. Die sind 31,84 Prozent, 1991 waren es noch 16 Prozent.

Eine wichtige Rolle spielt in diesem Zusammenhang die Inanspruchnahme der Altersteilzeit, von denen eine Reihe von Beschäftigten über 55 Jahre Gebrauch gemacht haben. Aber auch der gestiegene Frauenanteil hat zur Erhöhung der Teilzeitquote geführt.

Die Zielgruppe „Beamte und öffentlicher Sektor“ umfasst 7,382 Mio.

Mehr als 7,382 Mio. Menschen arbeiten bei öffentlichen Arbeitgebern oder sind Beamtinnen und Beamte. Wir zählen die Ruhestandsbeamten zu dieser Zielgruppe, weil sie auch nach der Versetzung in den Ruhestand im „Beamtenverhältnis“ bleiben und von daher an fast allem teilhaben, was auch für Beamte im aktiven Dienst gilt. Im Einzelnen gliedert sich die Zielgruppe des öffentlichen Sektors wie folgt:
- 4,802 Mio. Öffentlicher Dienst
- 1,292 Mio. Öffentliche Einrichtungen
- 1,288 Mio. Ruhestandsbeamten
7,382 Mio. Gesamt

Beschäftigte der öffentlichen Arbeitgeber (Öffentlicher Sektor)

1 Freiwillig Wehrdienstleistende (2018: 8 500) sind nicht enthalten.
2 Einschl. Bundesagentur für Arbeit.

 

Personal im öffentlichen Dienst zum 30.06.2018

1 Einschl. Bundesagentur für Arbeit.
2 Ohne 51 100 Beamte/Beamtinnen der Postnachfolgeunternehmen. Diese Bediensteten werden aufgrund der Privatisierung nicht mehr zum öffentlichen Dienst gezählt.
3 Einschl. Dienstordnungsangestellte in der Sozialversicherung.

Die Geheimhaltung wurde durch 5er-Rundung der Zahlen berücksichtigt, dabei kann es zu Rundungsdifferenzen in den Summen kommen.

Versorgungsempfänger/-empfängerinnen am 1. Januar 2018 nach Beamten- und Soldatenversorgungsrecht

1) Einschl. Versorgungsempfänger/-empfängerinnen nach dem Gesetz zu Art. 131 Kap. II des Grundgesetzes.
2) Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Deutsche Postbank AG.
3) Einschl. Bundesagentur für Arbeit.
4) Ohne Forschungseinrichtungen.

Grundlagen für den Arbeitnehmerstatus und das Beamtenverhältnis

Für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst gelten hinsichtlich ihrer Einkommens- und Arbeitsbedingungen viele besondere Regelungen. Einer der grundlegenden Unterschiede des Beamtenrechts gegenüber dem Recht von Tarifbeschäftigten liegt darin, dass es für Beamtinnen und Beamte kein Streikrecht gibt. Während das Dienstverhältnis der Beamten einseitig durch den Gesetzgeber festgelegt wird, werden die formellen und materiellen Regelungen des Beschäftigtenverhältnisses durch die Tarifvertragsparteien – Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften – ausgehandelt.

Berufsbeamtentum verfassungsrechtlich verankert

Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums ergeben sich aus Art. 33 Abs. 4 GG als beamtenrechtlicher Funktionsvorbehalt und Art. 33 Abs. 5 GG als institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Beide Absätze bilden eine Regelungseinheit und gewährleisten die Einrichtung des Berufsbeamtentums zum Wohle der Allgemeinheit. Damit soll die Funktionsfähigkeit des Staatsapparates zugesichert werden.

Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, dass hoheitsrechtliche Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausgeübt werden dürfen – oder anders ausgedrückt: Wer staatliche Macht ausübt, soll dies im Sonderstatus als Berufsbeamter tun, damit seine persönliche Unabhängigkeit und fachliche Qualifizierung garantiert sind.

Art. 33 Abs. 5 GG schützt als subjektives Recht jeden Beamten und beinhaltet für den Gesetzgeber die Pflicht zur Beachtung der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ bei der Regelung des öffentlichen Dienstes. Art. 33 Abs. 5 GG bildet damit die Ermächtigungsgrundlage und gleichzeitig die Grenzen des Gesetzgebers zur Regelung des Beamtenrechts. Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt.

Das Berufsbeamtentum soll demnach nicht nur gesetzlich geregelt, sondern auch „fortentwickelt“ werden. Von dieser Regelung erhofft sich der Verfassungsgeber größere Gestaltungsräume. Die Zuständigkeit für das Erlassen von Regelungen für Beamtinnen und Beamte liegt beim Bund und in den Ländern. Die statusrechtlichen Fragen sind für Beamte des Bundes im Bundesbeamtengesetz, für die Landesbeamten im Beamtenstatusgesetz und den jeweiligen Landesbeamtengesetzen geregelt. Nach der Föderalismusreform I können die Länder seit 01.09.2006 auch bei Besoldung, Laufbahnen und der Versorgung eigenständige Regelungen treffen. Dies erschwert bereits nach 8 Jahren die Übersichtlichkeit des bundesdeutschen Beamtenrechts erheblich und lässt mittelfristig kaum noch eine Vergleichbarkeit materieller Regelungen zu.

Arbeitsrecht gilt auch im öffentlichen Dienst

Wie in der Privatwirtschaft werden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die auch Beschäftigte genannt werden, im öffentlichen Dienst auf der Grundlage eines Arbeitsvertrages beschäftigt. Dieser Arbeitsvertrag unterliegt den allgemeinen Regeln des deutschen Arbeitsrechts und den spezifischen Regelungen der einschlägigen Tarifverträge. Im öffentlichen Dienst sind in diesen Tarifverträgen nahezu alle wesentlichen Arbeitsbedingungen festgelegt:
- für Tarifbeschäftigte beim Bund und in den Gemeinden gilt seit 01.10.2005 der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD). Der TVöD unterscheidet nicht mehr zwischen Angestellten und Arbeitern. Es gibt nur noch den Begriff „Beschäftigter“.

Mehr Informationen finden Sie auf den Seiten 35 ff.
- für Tarifbeschäftigte in den Ländern gilt seit 01.11.2006 der Tarifvertrag Länder (TV-L) und den ihn ergänzenden Tarifverträgen, beispielsweise über die Entgelttabellen und Einkommensbestandteile (siehe Seite 59 ff.).

Der Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) und der Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter (MTArb) sind durch die beiden Tarifverträge „TVöD“ und „TV-L“ abgelöst worden.

Pflichten und Rechte der Beamten und Tarifbeschäftigte

Da Beamtinnen und Beamte in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, wird ihnen durch diese Sonderstellung eine Reihe besonderer Pflichten auferlegt, beispielsweise Treuepflicht, Gehorsamspflicht und Dienstleistungspflicht. Diese Pflichten ergeben sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Sie haben dem ganzen Volk und nicht einer Partei zu dienen und ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen. Sie müssen bei ihrer Amtsführung immer auf das Wohl der Allgemeinheit achten. Die Arbeitnehmer/Beschäftigten im öffentlichen Dienst haben grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses wie in der Privatwirtschaft. Neben der Arbeitspflicht als Hauptpflicht bestehen eine Reihe von Nebenpflichten. Dazu gehört unter anderem, sich nach besten Kräften für die Interessen seines Arbeitgebers einzusetzen (Treuepflicht). Von Beschäftigten im öffentlichen Dienst wird daneben auch verlangt, dass sie ihr Handeln am Allgemeinwohl ausrichten und ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht erfüllen. Darüber hinaus besteht eine politische Treuepflicht. Darunter versteht man ein durch das gesamte Verhalten dokumentiertes Bekenntnis zu den verfassungsmäßigen Grundprinzipien.

Die Verletzung arbeitsvertraglicher Pflichten können öffentliche Arbeitgeber mit den gleichen Mitteln ahnden wie Arbeitgeber in der Privatwirtschaft, beispielsweise durch Missbilligung oder eine Ermahnung. Für eine Abmahnung gelten allerdings besondere Formvorschriften.

Der Arbeitgeber muss in einer für die Arbeitnehmerin oder den Arbeitnehmer hinreichend deutlich erkennbaren Art und Weise die Leistungsmängel beanstanden. Die Abmahnung kann beispielsweise mit dem Hinweis verbunden werden, dass im Wiederholungsfall der Inhalt und der Bestand des Arbeitsverhältnisses gefährdet sind. Die schärfste arbeitsrechtliche Sanktion stellt die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung dar.

Beendigung des Beamten- und Arbeitsverhältnisses

Das Beamtenverhältnis besteht lebenslang und endet durch Tod oder durch Entlassung aus dem Dienst. Der aktive Dienst endet durch Eintritt in den Ruhestand, beispielsweise bei Erreichen der Altersgrenze oder wegen Dienstunfähigkeit. Weitere Tatbestände ergeben sich aus den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder.

Im Gegensatz zu „Beamten auf Lebenszeit“ sind Tarifkräfte im öffentlichen Dienst zwar nicht lebenslang angestellt, doch bei einer Beschäftigungszeit von 15 Jahren und nach Vollendung des 40. Lebensjahres können Tarifbeschäftigte bei Bund, Ländern und Gemein den nicht mehr „ordentlich“ gekündigt werden. Für alle anderen Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst kann das Arbeitsverhältnis durch Kündigung beendet werden. Bei einer solchen Maßnahme ist allerdings der zuständige Betriebs- oder Personalrat zu beteiligen. Versäumt es der Arbeitgeber, die Personalvertretung bei einer Kündigung ordnungsgemäß zu beteiligen, ist die Kündigung unwirksam. Bei der Kündigung unter scheidet man zwischen der „ordentlichen Kündigung“ und „außerordentlichen (fristlosen) Kündigung“. Die Unterscheidungen beziehen sich auf die Kündigungsfrist und den Kündigungsgrund (siehe nächste Seite).

Einen besonderen Kündigungsschutz genießen auf Grund gesetzlicher Regelungen beispielsweise Freiwillig Wehrdienstleistende, Schwangere, Schwerbehinderte und Mitglieder von Personalvertretungen. Ein besonderer Kündigungsschutz kann aber auch in Tarifverträgen vereinbart werden. Dabei können durchaus auch Einzelfragen unter einen besonderen Schutz gestellt werden, beispielsweise für Betroffene von Rationalisierungsmaßnahmen. Im öffentlichen Dienst bestehen zahlreiche Tarifverträge, die für Beschäftigte einen gewissen Bestandsschutz bei der Übernahme einer anderen Tätigkeit vorsehen oder vor betriebsbedingten Kündigungen schützen (beispielsweise wegen Personalabbau).

Da die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst auf der Grundlage eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages beschäftigt werden, sind für Rechtsstreitigkeiten die Arbeitsgerichte zuständig. Gegen eine Kündigung kann sich der Arbeitnehmer im Wege der Kündigungsschutzklage vor dem Arbeitsgericht wehren. Es können aber auch Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis – beispielsweise auf eine höhere Entgeltgruppe wegen Erfüllung der tarifvertraglichen Eingruppierungsmerkmale – vor dem Arbeitsgericht verfolgt werden.

 

Beendigungsgründe eines Arbeitsverhältnisses

- Ordentliche Kündigung
Die ordentliche Kündigung ist an Fristen gebunden. Die Kündigungsfrist beträgt während der sechsmonatigen Probezeit zwei Wochen zum Monatsende. Nach Ablauf von sechs Monaten beträgt die Kündigungsfrist einen Monat und verlängert sich – je
nach Dauer der Beschäftigung – auf bis zu sechs Monate. Nach einer Beschäftigungszeit von 15 Jahren, jedoch frühestens nach Vollendung des 40. Lebensjahres, sind Arbeitnehmer im Geltungsbereich des § 34 Absatz 2 TVöD bzw. § 34 Abs. 2 TV-L ordentlich nicht mehr kündbar. Die ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber bedarf einer Begründung, die sie sozial rechtfertigt. Eine Kündigung ist nur dann sozial gerechtfertigt, wenn sie durch Gründe, die in der Person oder in dem Verhalten des Arbeitnehmers liegen, oder durch dringende betriebliche Erfordernisse, die einer Weiterbeschäftigung in diesem Betrieb entgegenstehen, bedingt ist.

- Außerordentliche (fristlose) Kündigung
Die außerordentliche Kündigung ist aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist zulässig. Es müssen Tatsachen vorliegen, auf Grund derer die Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses bis zum Ablauf der Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann. Auch an sich ordentlich nicht kündbaren Angestellten kann aus wichtigen Gründen personen- oder verhaltensbedingt fristlos gekündigt werden.

- Auflösungsvertrag
Das Arbeitsverhältnis kann im gegenseitigen Einvernehmen jederzeit beendet werden.

- Erreichen der Altersgrenze
Das Arbeitsverhältnis endet mit Ablauf des Monats, in dem der Arbeitnehmer das 65. Lebensjahr (Aufsteigen bis 2029 auf das 67. Lebensjahr) vollendet hat. Bei Wunsch auf vorzeitiges Ausscheiden, weil Rente schon früher aus der Rentenversicherung und Zusatzversorgung bezogen werden kann, muss ein Auflösungsvertrag geschlossen werden.

- Verminderte Erwerbsfähigkeit
Das Arbeitsverhältnis endet, wenn festgestellt ist, dass der Arbeitnehmer erwerbsunfähig ist. Bei teilweiser Erwerbsminderung hat der Arbeitnehmer Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern ein geeigneter Arbeitsplatz zur Verfügung steht.

- Zeitablauf
Ein befristetes Arbeitsverhältnis endet zu dem im Arbeitsvertrag festgelegten Zeitpunkt. Jedoch ist eine Befristung nur zulässig, wenn es dafür einen hinreichenden sachlichen Grund gibt (durch die Befristung des Arbeitsverhältnisses darf der gesetzliche Kündigungsschutz nicht umgangen werden). Lediglich bei erstmaliger Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber ist bis zur Dauer von zwei Jahren eine Befristung auch ohne sachlichen Grund zulässig.

- Kündigung während der Probezeit
Während einer Probezeit zu Beginn des Arbeitsverhältnisses (bei Angestellten sechs Monate, bei Arbeitern drei Monate) hat der Arbeitgeber erleichterte Kündigungsmöglichkeiten.


UT 20201024

 

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